یکصدوپنجاه سال پس از دوکوچایف (2)/ خاک؛ قانون گذاری ها و قانون گریزی ها

حنیف رضا گلزار، کارشناس ارشد خاک و آب و کنشگر محیط زیست و منابع طبیعی

 

 با اینکه چندین قانون درباره روش های حفاظت از خاک در بیش از نیم سده گذشته در کشور نگاشته شده، ولی همچنان در انجام و به کاربستن این قانون ها ناتوان هستیم.

 

برای واکاوی جایگاه خاک در ساختارِ نوین اداری کشور، پنج قانون مصوب و ابلاغ شده درباره "خاک" و "امور اراضی" را کاوش و بازبینی می کنیم : «قانون تشکیل وزارت منابع طبیعی» تصویب شده در سال 1346، «قانون تجدید تشکیلات و تعیین وظایف سازمان های وزارت کشاورزی و منابع طبیعی و انحلال وزارت منابع طبیعی» تصویب شده در سال 1350، «قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی» تصویب شده در سال 1389، «قانون مدیریت خدمات کشوری» تصویب شده در سال 1393 ، «قانون حفاظت از خاک» تصویب شده در سال 1398

این ها از جمله قانون هایی هستند که در بیش از نیم سده گذشته برای "مدیریت، حفظ و بهره برداری" از خاک تصویب شده اند. اگر از اینکه در متن هر یک از این قانون ها برای "صیانت" از خاک چه نگاشته و چه پیش بینی هایی انجام شده بگذریم، پیشینه بیش از نیم قرن قانون گذاری برای مدیریت خاک های کشور خود جستاری درخور و بیانگر نگرانی قانون گذار و ساختار مدیریتی کشور درباره خاک است. نگرانی ای که تنها در مرز و مدار نگرانی و در پسِ واژگان پنهان ماند!

 

الف؛ «قانون تشکیل وزارت منابع طبیعی»

 

برای واکاوی و دست یابی به نخستین باری که در ساختار دیوانی و قانون گذاری ایران از واژه خاک استفاده شد، باید به پنجاه و پنج سال پیش بازگردیم. بیش از نیم سده پیش، یکی از مهم ترین و درست ترین گزیرش های دیوانسالاری کشور در بخش "منابع طبیعی" انجام شد و بر بنیاد آن در بیست و هفتم آذرماه سال 1346 خورشیدی، «قانون تشکیل وزارت منابع طبیعی» پس از تصویب در مجلس شورای ملی و مجلس سنا، از سوی جعفر شریف امامی، رییس وقت این مجلس برای به کاربستن به دولت "ابلاغ" شد. در ماده (1) «قانون تشکیل وزارت منابع طبیعی»آمده بود؛

«به منظور حفظ و حمایت و اصلاح خاک های کشور و فرآهم آوردن موجبات بهره برداری از آنها و همچنین حفظ و حمایت و توسعه و تکثیر و بهره برداری از سایر منابع طبیعی شامل جنگل ها، مراتع، حیوانات وحشی و آبزیان دریاها و همچنین آبزیان آبهای داخلی، وزارت منابع طبیعی تشکیل می گردد.»

 

در آن دوران و بی گمان امروز، بسیار درخورِ پرداختن و واکاوی بوده و هست که نخستین گزاره قانون گذار برای بنیان "وزارت منابع طبیعی" به جستار و پُرسمان کمتر و یا هرگز شناخته نشده آن دوران یا همان "خاک"پرداخته است. در روزگاری که نه این شمارگروه خاک شناسی در دانشگاه ها برپا شده بود، نه "انجمن علوم خاک ایران" بنیان نهاده شده بود و نه این شمار "مقاله و گزارش نهایی" درباره خاک چاپ شده بود و نه این شمار پژوهشگاه و پژوهشکده درباره خاک داشتیم. با همه این "نبودن ها" و "نداشتن ها"، خاک با همه ناشناخته بودنش، درجایگاه یکی از پایه های منابع طبیعی به رسمیت شناخته شده بود! و این گزاره ای نیست که بتوان از کنار آن با ساده انگاری گذشت. گزاره شایسته توجه در قانون بنیان نهی وزارت منابع طبیعی در بیش از نیم سده گذشته، پذیرش خاک در جایگاه یکی از پایه های سازنده منابع طبیعی بوده؛ ولی شوربختانه این مهم امروز در ساختار کارگزاری منابع طبیعی کشور به رسمیت شناخته نمی شود.

 

ب؛ «قانون تجدید تشکیلات و تعیین وظایف سازمان های وزارت کشاورزی و منابع طبیعی و انحلال وزارت منابع طبیعی»

وزارت منابع طبیعی با چرایی که انگیزه نگارش این نوشتار نیست، بیش از یک دوره چهارساله دوام نیاورد و سرگردانی دوباره منابع طبیعی با برچیدن "وزارت منابع طبیعی" باردیگر آغاز شد.

 

در تاریخ دوازدهم بهمن ماه سال 1350، عبدالله ریاضی، رییس وقت مجلس شورای ملی «قانون تجدید تشکیلات و تعیین وظایف سازمان های وزارت کشاورزی و منابع طبیعی و انحلال وزارت منابع طبیعی» را ابلاغ کرد. برپایه این قانون، "وزارت منابع طبیعی"برچیده و "وزارت کشاورزی و منابع طبیعی" برپا می شد. دوگانگی و ناسازگاری بنیادین "کشاورزی و منابع طبیعی" که تلاش شده بود تا این بار در یک وزارتخانه گرد هم آیند، باردیگر انگیزه و دستاویز سرگردانی مدیریت منابع طبیعی کشور را فراهم آورد.

 

«قانون تشکیل وزارت کشاورزی و منابع طبیعی» دارای 18 ماده بود و برای نخستین بار ساختار "مدیریت سازه محور آب" یا همان سدسازی ها هم در آن دیده شده بود؛ چرا که تا پایان سال 1350 خورشیدی، 12 سد از 19 سدی که در دست پژوهش و ساخت بود درجایگاه "دستاوردهایی بزرگ در بخش مدیریت منابع آبی خاورمیانه یا غرب آسیا" بهره برداری شده بودند و نمی شد از کنار این سرمایه گزاری های بزرگ که با انگیزه پیشرفت و دگرگون سازی بخش کشاورزی انجام شده بود گذشت.

 

ناگزیر از این رویکرد، قانون گذار هم در توان خود تلاش می کرد تا میان سدهای ساخته شده در کشور با آینده کشاورزی و مدیریت زمین و خاک پیوستگی بسازد. بنابراین شماری از ماده های «قانون تشکیل وزارت کشاورزی و منابع طبیعی»بویژه تبصره(1)، (2) و (3) ماده (6) و ماده (14) این قانون یک راست و آشکار به چگونگی مدیریت زمین های پایین دست سدهای کشور می پرداخت.

 

در ماده (8) قانون جدید، «حفظ و اصلاح خاک های کشور و فرآهم آوردن موجبات بهره برداری از آنها» و همچنین «بهسازی محیط زیست از نظر ایجاد فضای سبز» درجایگاه شرح وظایف و ماموریت های «وزارت کشاورزی و منابع طبیعی» پیش بینی شده بود. در ماده(21)، «انجام بررسی های حاصلخیزی خاک و شناسایی و طبقه بندی خاک های کشور و مطالعات مربوط به حفظ و حمایت و تعیین بهره دهی خاک های کشور» و در ماده (23)، «اعمال سیاست های توسعه منابع آب و خاک و تولید حداکثر فرآورده های کشاورزی و دامی در مقابل مصرف آب» نیز به وزارتخانه جدید "تکلیف" شده بود.

 

پ؛«قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی»

 

یکی از کارآمد ترین قانون های درپیوند با بخش کشاورزی و منابع طبیعی که با کمک "آیین نامه اجرایی" آن می توان تا اندازه چشم گیری از آسیب و ویرانی منابع طبیعی و بویژه خاک های کشور جلوگیری کرد، «قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی»، ابلاغی نوزدهم مرداد ماه 1389 مجلس شورای اسلامی است.

 

ماده (12) و به ویژه بند (ب) این ماده از آن روی که به شیوه برآورد و مطالبه و درخواست خسارت های وارد شده به منابع طبیعی و از جمله خاک از سوی دستگاه های دولتی انجام دهنده طرح های عمرانی می پردازد، اگر به درستی انجام و پیگیری شود می تواند بسیاری از زیان ها و آسیب های وارد شده به این بخش را جلوگیری کرده یا کاهش دهد. همچنین جریمه های پیش بینی شده و چگونگی هزینه کرد آنها می تواند برای بازسازی آسیب ها کارآمد شود. بند (ب)ماده (12) این قانون می گوید؛

«به منظور ارتقاء بهره وری در حفاظت بهینه و نیز احیاء جنگل ها، بیشه های طبیعی و مراتع کشور؛

 

ب ـ دولت مکلف است در اجراء طرح های عمومی، عمرانی و توسعه ای خود و نیز اکتشاف و بهره برداری از معادن، خسارات وارده به جنگل ها و عرصه و اعیانی منابع طبیعی را در محاسبات اقتصادی و برآورد هزینه های امکان سنجی اجراء طرح منظور و پس از درج در بودجه های سنواتی، در قالب موافقتنامه های مبادله شده با وزارت جهاد کشاورزی برای حفاظت، احیاء و بازسازی عرصه ها اختصاص دهد.وزارت جهاد کشاورزی مکلف است هزینه های احیاء و بازسازی و جبران خسارات وارده را حداکثر ظرف سه ماه پس از استعلام دستگاه اجرایی مربوط، تعیین و اعلام نماید.نحوه محاسبه خسارات وارده بر مبناء آیین نامه ای خواهد بود که حداکثر شش ماه پس از تصویب این قانون به پیشنـهاد مشترک وزارت جهاد کشـاورزی، معاونت نظارت و راهبـردی رئیـس جمـهور و سـازمان حـفاظت محـیط زیـست، تـهیه و به تـصویب هیـأت وزیران می رسد.»

 

هیات وزیران نیز در جلسه مورخ 20/05/1392 آیین نامه اجرایی بند (ب) ماده (12) «قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی» را در 4 ماده تصویب و برای اجرا به وزارت جهاد کشاورزی ابلاغ کرد. در ماده (2) این آیین نامه به روشنی آمده که؛ «دستگاه های مجری مکلفند نقشه پروژه های اجرایی مصوب خود را به منظور برآورد خسارت احتمالی در اختیار وزارت جهاد کشاورزی قرار دهند. وزارت جهاد کشاورزی ظرف سه ماه پس از دریافت نقشه های یادشده، هزینه های احیاء و بازسازی و میزان خسارات وارده را تعیین و به دستگاه مجری اعلام می نماید.» همچنین در بخش (3) ماده (3) این آیین نامه نیز آشکار و روشن «حجم خاک جابجا شده به متر مکعب» در جایگاه یکی از الگوهای ویرانی بخشی از منابع طبیعی در کنار انجام طرح های عمرانی یادآوری، پافشاری و گوشزد شده است. در ماده (4) این آیین نامه نیز آمده که؛ «وزارت جهاد کشاورزی موظف است همه ساله خسارات موضوع این تصویب نامه را با هماهنگی دستگاه های اجرایی مربوطه جهت درج در لایحه بودجه سنواتی به معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور پیشنهاد نماید.» همچنین بر اساس این آیین نامه اجرایی، وزارت جهاد کشاورزی "مکلف" شده تا «اعتبارات ناشی از اخذ خسارات اجرای طرح های عمومی، عمرانی و توسعه ای در مناطق تحت مدیریت سازمان حفاظت محیط زیست را صرفا در چارچوب عملیات موضوع ماده (13) قانون و با نظر سازمان حفاظت محیط زیست در مناطق یادشده هزینه نماید.» همچنین در زیرنویس جدول شماره 3 این آیین نامه آشکارا آمده که؛ «جمع آوری و دپوی خاک های افق A در فعالیت های موضوع ماده (12) قانون متبوع برای احیا مجدد عرصه های تخریب شده الزامی است.»

 

انگیزه قانون گذار بویژه درباره برآورد، درخواست و چگونگی هزینه کرد خسارت های مالی دریافتی از دستگاه های اجراکننده طرح های عمرانی درخور ستایش است ولی شوربختانه همچون همیشه، ناتوانی تاریخی در بکاربستن قانون، بازدارنده از دست یابی به آرمان ها و انگیزه های نگاشته شده در این قانون پیشرو شده است.

 

ت؛ «قانون مدیریت خدمات کشوری»

 

بر پایه ماده (29)«قانون مدیریت خدمات کشوری و آیین نامه اجرایی آن و وظایف مصرح در قانون تمرکز بخش کشاورزی و آیین نامه اجرایی مربوطه» (ابلاغی شهریور ماه 1393 از سوی معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور)، نیز تولی گری خاک در چهار بخش «پژوهش های کاربردی و توسعه ای»، «جلوگیری از فرسایش خاک»، «جلوگیری از تغییر کاربری» و «حفظ و اصلاح خاک» به وزارت جهاد کشاورزی "تکلیف" شده است.

پژوهش ها درباره خاک بدون در نظر داشتن «کاربردی و توسعه ای» یا مفید و غیر مفید بودن آن در چند دهه گذشته و پس از افزایش شمار دانشکده های علوم کشاورزی و گروه های خاکشناسی در دانشگاه های کشور و همچنین افزایش "مراکز تحقیقاتی زیر مجموعه وزارت جهاد کشاورزی" در حال انجام است. ارزیابی اثرگذاری و سودمندی این پژوهش ها بر چند و چون یا همان "کمیت و کیفیت" تولید و مدیریت خاک های کشور نیازمند خوانش و پژوهشی گسترده و گروهی است. ولی به همان اندازه که در ارزیابی اثر "تحقیقات" بر "تولیدات" بخش کشاورزی باید ژرف نگر و پرواگر بود، به همان اندازه می توان "بی پروا" و "آشکار" کارکرد ها درباره «جلوگیری از فرسایش خاک»، «جلوگیری از تغییر کاربری» و «حفظ و اصلاح خاک» را درجایگاه بخشی از "شرح وظایف و ماموریت های وزارت جهاد کشاورزی/ کشاورزی" در دهه های گذشته به بوته نقد کشید.

 

ث؛ «قانون حفاظت از خاک»

 

«قانون حفاظت از خاک»، نیز با تلاش "موسسه تحقیقات خاک و آب" به نمایندگی از وزارت جهاد کشاورزی و "سازمان حفاظت محیط زیست"، نگاشته و از سوی مجلس شورای اسلامی تصویب شد. این قانون که با بیست و شش ماده و چهارده تبصره در خرداد ماه سال 1398 برای اجرا ابلاغ شد، اگر به درستی به کاربسته شود می تواند نقشی اثرگذار در «حفظ» خاک های کشور داشته باشد.

در ماده (4) «قانون حفاظت از خاک» آمده که؛ «سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است با همکاری وزارت جهاد کشاورزی و سازمان حفاظت محیط زیست، ارزش اقتصادی خاک و هزینه های ناشی از آلودگی و تخریب خاک در زیست بوم های مختلف را در حساب های ملی منظور کند.»

 

همچنین در ماده(5) این قانون آمده که؛ «دستگاه های اجرایی موضوع ماده(5) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 08/07/86 مکلفند مطابق مقررات دولت در مبادله موافقت نامه ها، اعتبارات لازم جهت پیشگیری یا جبران خسارت ناشی از آلودگی و یا تخریب خاک را پیش بینی کنند» در ماده (8) این قانون نیز آمده که؛ «وزارت جهاد کشاورزی موظف است نسبت به پایش کمی و کیفی خاک کشور با اولویت اراضی زراعی و باغی در مقاطع زمانی مناسب که مستلزم حفظ حاصلخیزی و پایداری خاک باشد، به صورت مستمر اقدام و تغییرات کمی و کیفی خاک را بصورت نقشه و آمار ارایه کند.»

 

در ماده(8) اگرچه "اولویت" «پایش کمی و کیفی» به خاک های «کشاورزی و باغی» داده شده ولی این اولویت بندی رفع کننده وظایف وزارت جهاد کشاورزی در پرداختن به خاک های غیرکشاورزی و باغی نخواهد بود. در ماده (12) این قانون، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان حفاظت محیط زیست "مکلف" شده اند تا " با همکاری دستگاه های مسول نسبت به تهیه و اجرای طرح های بازسازی خاک در مناطق تخریب یافته و آلوده شده ناشی از حوادث طبیعی غیر مترقبه" اقدام نمایند. اگرچه در این ماده قانونی روشی برای " بازسازی خاک در مناطق تخریب یافته " بیان نشده ولی پرداختن قانون گذار به بایستگی "بازسازی" آنچه که "خاک های تخریب یافته" نامیده شده موجب امیدواری است. تبصره(1) ماده (13) این قانون نیز "واحدهای صنفی" را "موظف" کرده تا در «مواردی که آلودگی یا تخریب خاک از سوی سازمان حفاظت محیط زیست یا وزارت جهاد کشاورزی به آنها اعلام می شود، آلودگی و تخریب را در چهارچوب مفاد این قانون برطرف نموده و گزارش اقدامات را حسب مورد به سازمان یا وزارت ارسال کنند.»

 

همچنین در ماده های (14)، (15) و (16) "قانون حفاظت از خاک"، نیز «تکالیف» و «وظایفی» برای «آلوده کننده ها و تخریب کننده های خاک» در نظر گرفته شده است. بویژه در ماده(16) این قانون بیان شده که؛ «تخریب کنندگان خاک مکلفند بلافاصله پس از دریافت اخطار وزارت جهاد کشاورزی فعالیت منجر به تخریب را متوقف و خاک را بازسازی و جبران خسارت نمایند.»

 

منبع: سلامت نیوز