ضرورت تشکيل وزارت محيط زيست

احمد الله وردی زاده لداری

با شکل گیری مسائل زیست محیطی و تبعات آن، از جمله آلودگی های زیست محیطی و تهدید زندگی، سلامتی و رفاه انسان ها و به تبع آن مهاجرت های گسترده و افزایش مباحث امنیتی، رویکرد حاکمیت به نحوه مدیریت سازمانی و ساختاری اداری و حقوقی محیط زیست دچار تغییر و تحول اساسی شد تا جایی که چندین بار تا تبدیل این سازمان به وزارتخانه با ادغام و یا ترکیب دیگر سازمانها و زیر مجموعه دیگر نهاد موازی کار پیشرفت و لی هیچکدام از انها به سرانجام نرسید. این مسایل اداری و حقوقی و سایر اثار زیانبار بی توجی محیط زیست سبب ساز توجه قاطبه مردم و فعالان و دغدغه مندان حفاظت از محیط به مسایل و مدیریت محیط زیست کشور شد.

علیرغم اینکه در برهه هایی از زمان بی توجهی و عدم پاسخگویی دولتها و مطالبهگر نبودن نمایندگان مردم در قوه مقننه در عرصه محیط زیست مشکلاتی را در سطح روابط بین حاکمیت و مردم ایجاد نمود.

در عین حال با توجه به اجرای پروژه های توسعه اقتصادی در بخش های مختلف اقتصادی از جمله آب، معادن، کشاورزی و بهره‌برداری از منابع طبییعی و وجود این دیدگاه عامیانه و نادرست ملازمه نیاز به توسعه  و رشد اقتصادی و افزایش جمعیت و الگوی مصرف حتما با تخریب محیط زیستاست.ضرورت دارد که عوامل دیگر موثر در تخریب محیط زیست از جمله ناکارآمدیهای حقوقی و اداری نیز توجه قرار گیرد.

اهمیت جهانی محیط زیست و ارتقاء سازکارهای مواجهه با آن در دنیا و همچنین گرفتار شدن کشور در مشکلات و مسائل محیط زیستی بی شماری که حالت بحران و اَبرچالش به خود گرفته است؛ در کنار ناکارآمدی‌های حقوقی و اداری، ضرورت تحول ساختاری در سازمان حفاظت محیط زیست به عنوان اولین گام موثر برای ورود به سازماندهی هر چه بیشتر مسائل زیست محیطی محسوس است. یعنی همین موضوعی که امشب مورد بحث اعضای حاضر در این اتاق گفتگو است.

 با این حال باید بدانیم که تحول ساختاری در سازمان حفاظت محیط زیست به علت فرابخشی بودن این حوزه، با مشکلات و تهدیدهای مهم و قابل توجهی روبه روست. از جمله این مشکلات می توان به ایجاد تضاد منافع و مأموریت های غیرهمسو در بدنه یک دستگاه و همچنین مناسب نبودن شرایط فعلی سیاسی، اقتصادی و اجتماعی کشوربرای پذیرش تغییرات ناشی از تغییر ساختار.

اما یک سوال اساسی جایگاه تجمیع سازمانها و بخش های پراکنده و ناکارآمد متولی محیط زیست و منابع در اسناد بالا دستی و متون قانونی مصوب چگونه است؟

 اساساً  در نظام حقوقی ایران آیا امکان این انتزاعات و تحمیع و تشکیل وزارتخانه های محیط زیستیا محیط زیست، آب  و منابع طبیعی  در کنار وزارت انرژی در کشور  وجود دارد؟

و سوال دیگر آیا هدف افزایش بودجه و امکانات و تمرکز نسبت به سازمان های فعلی پراکنده و کم توان، پاسخگو شدن وزیر آن به عنوان متولی امور محیط زیست به مجلس و با ارتقاء نظام یکپارچه و حقوقی و دارای قدرت و اختیارات قانونی و نظارتی غیر شکننده و قطعی و بهره مند از ضمانت اجرایی قوی برای حفاظت از محیط زیست، که بتواند راهگشاتر از وضعیت موجود باشد با تشکیل این وزارتخانه ها با هر عنوانی، قابل حصول است؟

برای پاسخگویی به سوال اول ابتدا لازم است  بررسی مختصری از  نهادهای متولی محیط زیست بدون قضاوت در مورد عملکرد هر کدام صورت گیرد و در ادامه به  خط مشیهای کلان کشور پیرامون محیط زیست و به بیان ابعاد حقوقی و قانونیضرورت این انتزاعات و ادغام خواهم پرداخت.

·نهادهای متولی در حال حاضر محيط زيست در کشور

 در حقوق ایران بند  در ط(9) مادّه 8 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 یکی از مصادیق امور حاکمیتی را حفظ محیط زیست و منابع طبیعی معرفی نموده است.

ماده 8).  امورحاکمیتی:

آن دسته از اموری است که تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه گردیده و بهره‌مندی از این نوع خدمات موجب محدودیت برای استفاده دیگران نمی‌شودازقبیل:

الف). سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و نظارت در بخشهای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی

ب). برقراری عدالت و تأمین اجتماعی و باز توزیع درآمد

ج).  ایجاد فضای سالم برای رقابت و جلوگیری از انحصار و تضییع حقوق مردم

د). فراهم‌نمودن زمینه‌ها و مزیتهای لازم برای رشد و توسعه کشور و رفع فقر و بیکاری

ه). قانونگذاری، امور ثبتی، استقرار نظم و امنیت و اداره امور قضائی

و).حفظ تمامیت ارضی کشور و ایجاد آمادگی دفاعی و دفاع ملی

ز). ترویج اخلاق، فرهنگ و مبانی اسلامی و صیانت از هویت ایرانی، اسلامی

ح). اداره امور داخلی، مالیه عمومی، تنظیم روابط کار و روابط خارجی

ط). حفظ محیط زیست و حفاظت از منابع طبیعی و میراث فرهنگی

ی). تحقیقات بنیادی، آمار و اطلاعات ملی و مدیریت فضای فرکانس کشور

ک). ارتقاء بهداشت و آموزش عمومی، کنترل و پیشگیری از بیماریها و آفتهای واگیر، مقابله و کاهش اثرات حوادث طبیعی و بحرانهای عمومی

ل). بخشی از امور مندرج در مواد(9)، (10) و (11) این قانون نظیر موارد مذکور در اصول بیست و نهم (29) و سی‌ام(30) قانون اساسی که انجام آن توسط بخش خصوصی و تعاونی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی با تأیید هیأت‌وزیران امکانپذیر نمی‌باشد

م). سایر مواردی‌که با رعایت سیاستهای کلی مصوب مقام معظم رهبری به‌موجب قانون اساسی در قوانین عادی جزء این امور قرار می‌گیرد.

با توجه اهمیت موضوع حفظ محیط زیست  نهادها و سازمانهای مختلفی توسط دولت شکل گرفته  تا این وظیفه مهم را انجام میدهند

برخی از نهادهای متولی اصلی محیط زیست به معنای عام و شرح مختصری از وظایف آنها:

1.سازمان حفاظت از محيط زيست:

 این سازمان به عنواناصلی ترین نهاد حفاظت کننده از محیط زیست کشور ومحقق کننده اصل پنجاهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ایران در نظر گرفته شده است.

بر اساس ماده اول قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست،

1. حفاظت و بهبود و بهسازی محیط زیست و پیشگیری و ممانعت از هر نوع آلودگی و هر اقدام مخربی که موجب بر هم خوردن تعادل و تناسب محیط زیست می شود، همچنین، کلیه امور مربوط به جانوران وحشی و آبزیان آب های داخلی
2.  ارزیابی ظرفیت قابل تحمل محیط در جهت بهره وری معقول و مستمر از منابع محیط زیست از طریق نظارت مستمر و برخورد فعال با زمینه های بحرانی محیط زیست شامل آلودگیهای بیش از ظرفیت قابل تحمل محیط،

2.وزارت جهاد کشاورزی:

 این وزارتخانه به جهت وسعت کار و سازمانهای متعدد تابعه، بیشترین ارتباط را با مسائل زیست محیطی دارد.

1. سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور با هدف حفظ و حمایت، احیاء، توسعه و بهره برداری اصولی از جنگل ها، مراتع، اراضی جنگلی، بیشه های طبیعی، اراضی مستحدثه ساحلی و حفاظت و حمایت از آب و خاک کشور

2.سازمان شیلات ایران با هدف بهرهبرداری پایدار از ذخایر و منابع آبزی کشور، حفاظت از منابع آبزی و بازسازی موثر ذخایر موجود،

3.سازمان حفظ نباتات با هدف حفاظت از نباتات و جلوگیری از پراکنش آفات و مهار آنها،

این سه سازمان از مهم ترین سازمانهای تابعه وزارت جهاد کشاورزی هستند که وظایف متعددی در جهت حفاظت از محیط زیست بر عهده دارند.

3.وزارت نيرو:

بخشهای مهم آب، برق، فاضلاب و انرژیهای تجدیدپذیر تحت مدیریت این وزارت خانه قرار دارد و در «سند چشم انداز و برنامه راهبردی بلند مدت وزارت نیرو» یکی از وظایف مهم آن در  بخش آب، حفاظت، کنترل و بهره برداری از منابع آبهای سطحی و زیرزمینی و مدیریت پایدار منابع آب کشور تعریف شده است.

در بخش آب و فاضلاب به سیاست گذاری، برنامه ریزی، اجرا و توسعه طرح های جمع آوری، انتقال و تصفیه پساب های صنعتی، شهری و روستایی به عنوان یک وظیفه زیست محیطی است.

در بخش های برق و انرژی های تجدیدپذیر نیز بهره گیری از فن آوری های نوین سازگار با محیط زیست و توسعه کاربرد انرژی های تجدیدپذیر مورد تأکید واقع شده است.

این سه نهاد ارتباط نزدیک و تنگاتنگی با امور زیست محیطی داشته و وظایف زیادی در این زمینه، متوجه آنهاست.

اما دستگاه های دیگری نیز به انحاء مختلف در امور مربوط به صیانت از محیط زیست نقش دارند از جمله:

4.وزارت صنعت، معدن و تجارت:

این وزارتخانه به موجب ماده 23 قانون تمرکز امور صنعت و معدن و تشکیل وزارت صنایع و معادن (6/10/1379 )صدور مجوز تاسیس و بهره برداری از واحدهای تولیدی صنعتی و معدنی با رعایت مقررات زیست محیطی را بر عهده دارد.

5.وزارت نفت:

مدیریت امور نفت، گاز و پتروشیمی به عنوان صنعتی که آثار محیط زیستی زیادی دارد به موجب قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت (19/12/1391 )به عهده وزارت نفت قرار گرفته است.

ماده 3 این قانون، وظایف این وزارتخانه را عنوان می کند اما اجرای موثر اهداف این ماده سازوکارهایحقوقی مشخصی را برای الزام به رعایت ملاحظات محیط زیستی در بخش نفت، گاز و پتروشیمی مانند ضوابط محیط زیستی احداث تأسیسات نفت، گاز و واحدهای پتروشیمی لازم دارد که باید ایجاد شوند.

6.وزارت راه و شهرسازی:

این وزارتخانه و سازمانهای تابعه، مستقیم و غیرمستقیم با موضوعات زیست محیطی در ارتباط اند. مهمترین این سازمان ها عبارت اند از:

سازمان هوا شناسی کشور:

با مد نظر داشتن تامین امنیت و آسایش مردم، موظف است در حفاظت از محیط زیست، ... همکاری های لازم را با سازمان ها، وزارتخانه ها و ارگان های زیربط داشته باشد.

سازمان بنادر و دريانوردی:

حفاظت محیط زیست دریایی شامل دو بخش است: «پیشگیری» و »مقابله» با آلودگی دریا ناشی از فعالیت کشتی ها، سکوها، سازه های ساحلی و فراساحلی.

7. وزارت کشور

 در زمینه پسماندهای عادی، حمل ونقل و ترافیک شهری، وزارت دارایی در خصوص مالیات های سبز و اعمال سیاستها، معافیتها و حمایتهای مالی زیست محیطی،

8.وزارت بهداشت

 در زمینه سلامتی و بهداشت عمومی و همچنین چندین سازمان مستقل و وابسته دیگر، نقش فعالی در راهبری سیاستهای زیست محیطی ایفا می نمایند.

خط مشیهای کلان کشور پيرامون ساختار محيط زيست

در حالی که در دنیادر حال حرکت به سمت سپردن مسئولیت بخشها و حوزههای مختلف، به مدیریت واحد در حال گسترش است و لذا در اغلب کشورهای جهان به دلیل اهمیت روزافزون مسایل محیط زیستی، سازمان و یا نهاد مشخصی را مسئول امر حفاظت محیط زیست ساختهاند اما همانطوریکه در سطور بالا احصائ شد در ایران این مسئولیت حداقل بین 8 وزارتخانه و 5 سازمان تابعه وزارتخانه ها و بر اساس ماده 1 قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست بر عهده سازمان حفاظت محیط زیست گذاشته شده است که وابسته به ریاستجمهوری بوده و زیر نظر شورای عالی حفاظت محیط زیست است،توزیع شده است.

قدیمها می گفتند آشپز که دوتا شد آش یا شور می شود یا بی نمک؟ البته فعلا اش محیط زیست و مدیریت منابع طبیعی به معنای عام آن در کشور انقدر شور شد که صدای خان هم درآمد. بگذریم.

هدف اصلی این سازمان تحقق اصل 50 قانون اساسی است که حفاظت از محیط زیست را یک وظیفه عمومی دانسته و هر گونه فعالیت اقتصادی و غیر آن را که با آلودگی محیط زیست یا تخریب غیرقابل جبران آن ملازمه پیدا کند؛ ممنوع اعلام می دارد.

البته طبق تصریح اصل 50، حفاظت از محیط زیست یک امر عمومی است که مخصوص یک نهاد یا سازمان خاص نیست و مشارکت کلیه نهادهای ذیربط و ایجاد نظام حقوقی مقتضی برای این منظور را ضروری می داند. با این وجود، عملکرد سازمان حفاظت محیط زیست، نشان از توفیق اندک در تحقق هدف اصلی و اجرای اصل 50 قانون اساسی دارد. بررسی علل این ناکامی، نشان از  وجود ضعف در نظام حقوقی و ساختار این نهاد متولی اصلی محیط زیست که نمود بیرون آن این وضعیت نا بسامان محیط زیست به معنای عام کلمه یعنی وضع موجود است. لذا نیل به وضع مطلوب و حفاظت بهتر از محیط زیست مستلزم اصلاحات زیادی در نظام حقوقی و ساختاری این نهاد است تا بتوان از آن طریق به اهداف  اصل 50دست یافت.

• به منظور حرکت کشور به سمت الگوی مطلوب و تحقق اصل 50 قانون اساسی، سیاست های کلی محیط زیست در 15 بند تدوین و توسط مقام معظم رهبری در تاریخ 26/8/1394 به قوای سه گانه ابلاغ شد.
• ایجاد نظام یکپارچه ملی محیط زیست،
• مدیریت هماهنگ و نظاممند منابع حیاتی،
• جرمانگاری تخریب محیط زیست،
• تهیه اطلس زیستبوم کشور،
• تقویت دیپلماسی محیط زیست،
• گسترش اقتصاد سبز
• و نهادینهسازی فرهنگ و اخلاق زیستمحیطی از جمله محورهای اصلیاین ابلاغیه است.

اما نکات کلیدی مرتبط با بحث حاضر، در بندهای 1و2 این سیاست ها دیده می شود.

1. مدیریت جامع، هماهنگ و نظاممند منابع حیاتی(از قبیل هوا، آب، خاک و تنوع زیستی) مبتنی بر توان و پایداری زیستبوم بویژه با افزایش ظرفیتها و توانمندیهای حقوقی وساختاری مناسب همراه با رویکرد مشارکت مردمی.

2.ایجاد نظام یکپارچه ملّی محیط زیست.

بر این اساس، توانمند ساختن نظام حقوقی و ساختاری مرتبط با محیط زیست و مدیریت جامع و هماهنگ، اولین برنامه برای رفع مشکلات و پیشبرد اهداف بیان شده است که به دنبال آن در برنامه ششم توسعه مورد توجه قرار گرفت.

طبق بند الف ماده 2 قانون برنامه ششم توسعه

، موضوعات خاص راهبردی در مورد آب و محیط زیست، جزو مسائل محوری برنامه ششم بوده و دولت موظف بود طرح های مرتبط با آنها و مصوبات ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی در این حوزه را در بودجه سالانه خود لحاظ کند.

 ماده 28 این قانون

نیز به موضوع «صرفهجویی در هزینههای عمومی کشور با تأکید بر تحول اساسی در ساختارها، منطقیسازی اندازه دولت و حذف دستگاه های موازی و غیرضرور و هزینههای زاید در راستای اصلاح نظام اداری»

بند الف ماده 28،»کاهش حجم، اندازه و ساختار مجموع دستگاه های اجرائی... از طریق... انحلال و ادغام سازمان ها و مؤسسات..» را مورد تأکید واقع شده است.

ماده 53 قانون برنامه پنجم توسعه هم دولت را موظف به ادغام دو یا چند وزارتخانه کرده

بند الف ماده 187قانون برنامه پنجم توسعه

به دولت اجازه داده که به منظور حفاظت، احیاء و بهره‌برداری پایدار از محیط زیست، منابع طبیعی و تنوع زیستی حداکثر تا پایان سال دوم برنامه نسبت به تدوین و اجرای برنامه مدیریت یکپارچه زیست بومی و برنامه عملیاتی حفاظت و بهره‌برداری پایدار از تنوع زیستی زیست بوم های حساس کشور اقدام قانونی انجام دهد.

ماده 60 برنامه چهارم توسعه،

 دولت را موظف به تنظیم سازوکارهای ایجاد و تقویت ساختارهای مناسب برای فعالیت های زیست محیطی در دستگاه های اثرگذار بر محیط زیست کرده است.

 بر اساس ماده 137 برنامه چهارم توسعه

دولت مکلف است تشکیلات کلان دستگاههای اجرائی و وزارتخانهها را متناسب با سیاست ها و احکام این برنامه جهت برطرف کردن اثربخشی ناقص، تعارض های دستگاهی، عدم جامعیت، تمرکز امور، موازیکاری ها... با هدف ادغام و تجدید ساختار به صورت یک منظومه منسجم و کارآمد طراحی نماید.

ماده 1 فصل اول قانون برنامه سوم توسعه

 به تشکیل شورای عالی اداری به منظور اصلاحساختار اداری از طریق ادغام، انحلال و انتقال مؤسسات و سازمان ها به خارج از مرکز و تجدید نظر در وظایف و ساختار داخلی سازمان ها به منظور ایجاد انسجام تشکیلاتی و حذف وظایف موازی، مشابه و تکراری پرداخته است.

سند چشم انداز بیست ساله

نیز که مبنای اسناد فوق است؛ جامعه ایرانی را جامعه «بهره مند از محیط زیست مطلوب» معرفی کرده است. آنچه از مجموع اسناد فوق به عنوان خط مشیهای کلان نظام برداشت می شود؛ توجه جدی اسناد بالادستی در نظام حقوقی کشور

به ایجاد نظام یکپارچه محیط زیست و مدیریت جامع در سایه تحول اساسی در ساختارهاست. بنابراین ضعف های موجود در نظام زیست محیطی کشور از خلأها و کاستیهای نظام حقوقی در اجرای این خط مشی ها است.

بنابراین پاسخ سوال اول مشخص است. کشور و مدیریت کلان نه تنها چاره جز این اقدام ندارد بلکه قانون نیز ملزم بود تاکنون این کار را صورت دهد لذا حتی می توان تا حدودی از مسببین این امر به جرم ترک فعل به مراجع قانون شکایت کرد.

در مورد سوال دوم با بررسی موارد مشابه اینگونه ادغام و انتزاع آینده درخشانی قابل تصور نیست، نمونه ادغام وزاتخانه راه و ترابری با مسکن، صنایع و معادن با بازرگانی و سازمان های برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی هر کدام مسایل و مزایا و معایب خودشان را دارند.