بن بست «وزارت»

خبرمازندران؛ حنیف‌رضا گلزار، عضو هیات مدیره جمعیت دیده‌بان طبیعت:

لایحه تشکیل«وزارت محیط زیست، آب و جنگل» در سال 1383، لایحه تشکیل «وزارت آب، کشاورزی و محیط زیست» در سال 1389، لایحه «جامع منابع طبیعی» در سال 1391، طرح «ادغام سازمان حفاظت محیط زیست در سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور» در سال 1392، طرح «تشکیل وزارت محیط زیست و منابع طبیعی» در سال 1395، طرح «تشکیل وزارت آب و محیط زیست» در سال 1397، و سرانجام طرح «ادغام سازمان امور اراضی و منابع طبیعی با محیط زیست و تشکیل وزارت محیط زیست و منابع طبیعی» در سال 1399. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نیز درجایگاه نهادی مشورتی برای نمایندگان مجلس، همه هفت طرح و لایحه را با قید ایراداتی محتوایی، حقوقی و قانونی رد و تصویب آن را به نمایندگان مجلس شورای اسلامی «توصیه» نکرد. اگرچه این سفارش بازدارنده به نمایندگان تنها جنبه «معاضدتی» دارد و «الزام‌آور» نیست، اما نمایندگان مجلس در این «مورد خاص»، همیشه حرف شنوی خود را از این رهنمودهای مرکز پژوهش‌ها ابراز داشتند.

 

بی‌گمان قرار نیست با تاسیس وزارتخانه‌ای مستقل برای منابع طبیعی و محیط زیست، همه مشکلات این بخش در کوتاه مدت حل‌وفصل شود. ایجاد وزارت خانه هدف نیست بلکه وسیله است. همان‌طور که در گزارش های مکرر مرکز پژوهش‌های مجلس نیز بدان اشاره شده، «راه‌حل رفع چالش‌های اساسی محیط زیست و منابع طبیعی و اراضی کشاورزی نه در تغییر صرف ساختار سازمان‌های متولی، بلکه در ایجاد تحول در تفکر و عمل سیاست‌گذاران، برنامه ریزان، قانونگذاران و مسئولان است» اما از سوی دیگر توجه به این نکته نیز ضروریست که پس از تحقق تغییر و تحول در رویکردهای مدیران به عنوان بازوی «نرم‌افزاری» نجات محیط زیست و منابع طبیعی ایران، نیاز به «سخت افزار» مناسب نیز هست. به بیان دیگر سخت افزار یا ابزار لازم که در این بحث همان ساختار اداری ارتقا یافته در جایگاه وزارتخانه‌ای قدرتمند است از یکسو و نرم افزار لازم که همان نگرش‌های اصلاح شده مدیران و برنامه‌ریزان است از سوی دیگر، برای نجات منابع طبیعی و محیط زیست ایران باید همزمان با هم فراهم باشند. پیش‌بینی‌پذیر است که سازمان جنگل‌ها در جایگاه معاونت یک وزاتخانه، حتی در صورت فراهم بودن توانمندی‌های نرم افزاری یا همان تحقق تغییر رویکرد مدیران، هرگز نخواهد توانست در برابر زیاده خواهی‌های وزارتخانه‌های قدرتمندی همچون نیرو یا راه و شهرسازی و ... ایستادگی کند. بی‌شک در حال حاضر نیز با وجود همه کاستی‌ها، در بدنه دستگاه‌های متولی منابع طبیعی و محیط زیست کشور، هستند کارشناسانی که در صورت ایجاد زیرساخت‌ها یا همان سخت‌افزارهای لازم، بتوانند نقش نرم افزاری توانمند و کارا را به بهترین وجه ممکن ایفا نمایند. خلاصه کلام این‌که هدف از ایجاد وزارتخانه برای ساماندهی وضعیت محیط زیست و منابع طبیعی ایران، ایجاد جایگاهی برابر در ساختار اداری کشور برای مدیران، کارشناسان و تصمیم‌سازانی است که نگاهی متفاوت از مدیریت حاکم فعلی بر این دستگاه‌ها دارند و همه ما می دانیم که نصب نرم افزار موجود(تفکر مدیریتی فعلی) روی سخت افزار جدید(ساختار اداری نوبنیان یا همان وزارتخانه جدید)، ممکن است همین اندک کارایی را هم از بین ببرد.
 

پس از چراغ قرمز دوباره مرکز پژوهش‌ها به نمایندگان برای تاسیس «وزارت محیط زیست و منابع طبیعی»، باردیگر نمایندگان مجلس یا ارایه طرحی تکراری و کارشناسی نشده خواستار تشکیل «وزارت انرژی» و «آب و محیط زیست» شدند. بر اساس این طرح تکراری که پیشتر نیز در سال 1397 تصویب آن از سوی مرکز پژوهش‌ها به نمایندگان توصیه نشده بود، وظایف وزارت نیرو در حوزه «شرکت توانیر» از وزارت نیرو منتزع و به وزارت نفت منتقل و نام وزارت نفت به «وزارت انرژی» تغییر خواهد یافت. «سازمان حفاظت محیط زیست» نیز «منحل» و با باقی مانده وزارت نیرو ادغام و «وزارت آب و محیط زیست» تشکیل خواهد شد. از اینکه شرح وظایف و ماموریت های سازمان حفاظت محیط زیست چگونه با تفکر حاکم در وزارت نیرو قابل جمع است که بگذریم، آشکار است که وزارتخانه جدید (آب و محیط زیست)، آخرین گام برای حذف همه موانع بر سر راه استیلای تفکر آبسالاران وزارت نیرو بر رودخانه ها و منابع آبی کشور خواهد بود و در صورت تصویب این طرح از این پس شاهد تشدید و تسهیل اقدامات و مدیریت سازه محور منابع آبی کشور خواهیم بود.  

   
برای درک آن‌چه که مرکز پژوهش های مجلس در پی آن است باید همه گزارش های منتشر شده و دلایل رد طرح‌ها و لوایح هفتگانه را در ده سال گذشته به دقت مورد بررسی قرار داد. فصل مشترک همه این گزارش‌ها و دلایل مرکز پژوهش‌ها برای مخالفت با ادغام سازمان حفاظت محیط زیست و سازمان جنگل‌ها در یکدیگر و تشکیل «وزارت محیط زیست و منابع طبیعی» پافشاری ویژه کارشناسان این نهاد بر «نظارتی» یا «حاکمیتی» بودن جایگاه سازمان حفاظت محیط زیست و «تصدی‌گری» یا  «بهره‌برداری» بودن ساختار سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور است. جستاری که گروهی از کارشناسان منابع طبیعی و محیط زیست با استناد به ماده (1) «قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست» مصوب سال 1352 خورشیدی، ضمن رد آن، بر جایگاه «اجرایی» سازمان حفاظت محیط زیست همچون سازمان جنگل‌ها پافشاری می کنند. تحلیل این گروه آن است که سازمان حفاظت محیط زیست با بیش از دو هزار محیط بان مسلح که در حال پایش و جلوگیری از آسیب به مناطق چهارگانه تحت مدیریت این سازمان است، نمی‌تواند کارکردی صرفا نظارتی داشته باشد. همچنین این گروه از کارشناسان و کنشگران معتقدند سازمان حفاظت محیط زیست اگر بر «نظارتی» بودن شرح وظایف و ماموریت‌های سازمانی خود پافشاری دارد، بهتر است محیط بانان را به سازمان جنگل‌ها منتقل تا امر حفاظت و جلوگیری از آسیب و تجاوز به عرصه‌های منابع ملی که وظیفه‌ای «اجرایی» است کارآمدتر و با برنامه ای یکپارچه اجرا شود. تحلیل دیگر آن است که سازمان حفاظت محیط زیست تا زمانی‌که پیشوند «حفاظت» را یدک می کشد، سازمانی با وظایف «اجرایی» است و این سازمان تنها زمانی می‌تواند شرح وظایف خود را «نظارتی و حاکمیتی» بداند که واژه «حفاظت» را از شناسنامه خود برداشته و از سازمان «حفاظت محیط زیست»  به «سازمان محیط زیست» تغییر نام دهد.

 از سوی دیگر گروهی از نمایندگان، کارشناسان و کنشگران حوزه محیط زیست و منابع طبیعی معتقدند فارغ از «اجرایی یا نظارتی» بودن کارکرد و شرح وظایف و ماموریت‌های سازمان حفاظت محیط زیست، ادغام این دو سازمان در یکدیگر حتی اگر موجب تشکیل وزارتخانه‌ای جدید شود، حق رای و اظهار نظر در باره اجرا برخی طرح های عمرانی آسیب رسان به محیط زیست و منابع طبیعی را از دو سازمان فعلی به یک سازمان یا وزارتخانه کاهش می‌دهد و این به صلاح وضعیت محیط زیست و منابع طبیعی کشور نیست و بر همین اساس با این ادغام مخالف بوده و تنها برانتزاع و ارتقای جایگاه سازمان جنگل‌ا پافشاری می‌کنند. این گروه معتقدند باید در کنار تقویت اهرم سازمان حفاظت محیط زیست، سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور از بدنه وزارت جهاد کشاورزی منتزع و در قالب وزارتخانه‌ای مستقل، (مثلا وزارت منابع طبیعی) به فعالیت خود ادامه دهد. این رویکرد مبتنی بر حفظ و تقویت سهیمه دو رای در هیات دولت و ساختارهای تصمیم ساز کشور است.

نظر به دو دیدگاه مطرح در میان طیف‌های مختلف علاقمند به محیط زیست و منابع طبیعی کشور، به نظر می‌رسد پیش از تدوین و ارایه هر طرح و لایحه ای در این خصوص، ضروریست تا نسبت به ایجاد همگرایی میان این دو طیف اقدام شود.  

 

 
از ناهمسویی میان کارشناسان و کنشگران حوزه محیط زیست و منابع طبیعی در باره تشکیل «وزارت محیط زیست و منابع طبیعی» یا «وزارت منابع طبیعی» که بگذریم، ناکارآزمودگی نمایندگان در تدوین طرح‌های مرتبط با تاسیس این وزارتخانه جدید و نگارش شتابناک متن ماده واحده‌ها و طرح‌های پیشنهادی در این بخش نیز در دهه گذشته نقش سزاواری در نظر ناهمسوی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با تغییر ساختار مدیریت منابع طبیعی و محیط زیست کشور داشته است. برای بررسی دقیق تر ناکارآمدی تلاش‌های نمایندگان برای تاسیس وزارتخانه جدید، آخرین طرح تدوین و ارایه شده از سوی نمایندگان مجلس یازدهم با عنوان «طرح ادغام سازمان امور اراضی و منابع طبیعی با محیط زیست و تشکیل وزارت محیط زیست و منابع طبیعی» و اظهار نظر کارشناسی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در مورد آن را واکاوی می کنیم.

عنوان هر طرح یا گزارش، پیشانی و تابلویی از محتویات و پشتوانه کار کارشناسی آن است. وقتی در گزینش و نوشتن عنوان طرح یا گزارش، ایراداتی به چشم آید، بی‌شک نباید انتظار تایید یا تصویب آن طرح و گزارش را داشت. با این توضیح اگر یک باردیگر عنوان آخرین طرح مجلس برای تاسیس وزارت محیط زیست و منابع طبیعی را بنگریم در خواهیم یافت که حتا نام سازمان‌هایی که قرار است با یکدیگر ادغام شوند به درستی در عنوان این طرح نوشته نشده است. در حال حاضر سازمانی به نام «منابع طبیعی» یا «محیط زیست» در کشور وجود خارجی ندارد که برای ادغام آنها بتوان تصمیمی گرفت. این‌گونه اشتباه‌های اگرچه ساده و شاید غیرفنی، بی‌گمان موجب فرصت سوزی و از دست دادن زمان برای دست یافتن به هدف باشد.
 

های با برشمردن مواردی همچون عدم پاسخدهی به چالش‌ها و وضعیت نامطلوب محیط زیست و منابع طبیعی، عدم توجه به احراز صلاحیت‌های مسئولان در تصدی مناسب سطح بالا، عدم توجه به رویکردهای نوین حفاظت از محیط زیست و منابع طبیعی به‌ویژه مردمی کردن حفاظت، عدم توجه به تفاوت وظایف سازمان‌های پیشنهادی برای ادغام، ابهام در ساختار درونی وزارتخانه جدید و شرح وظایف درون سازمانی، مشخص نبودن جایگاه سازمان‌های امور اراضی و جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور در شورای عالی محیط زیست در صورت ادغام، عدم پیش‌بینی ضمانت‌های اجرا برای وزارتخانه جدید، از بین رفتن یکپارچگی سیاست‌گذاری منابع طبیعی و اراضی کشاورزی در راستا امنیت غذایی، و پنج مورد ایراد حقوقی، باردیگر تصویب این طرح را به نماینگان مجلس شورای اسلامی توصیه نکرد. همچنین مرکز پژوهش‌های مجلس که گویی از تعدد طرح‌ها و لوایح مشابه در خصوص ارتقا جایگاه سازمان‌های حفاظت محیط زیست و جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری به تنگ آمده، در گزارش اخیر خود (شماره مسلسل 17430)، با پناه بردن به قانون اساسی و ردیف کردن و برشمردن دست کم پنج اصل شامل اصول پنجاه‌وهفت، هفتادوپنج، هشتادوپنج، یکصدوده‌ویکصدوسی‌وسه قانون اساسی، تلاش کرد تا با مغایر جلوه دادن این طرح با قانون اساسی، نمایندگان و دولت‌ها را برای همیشه از ارایه چنین طرح ها و لوایحی برحذر دارد.

 با وجود شکست چند باره طرح تشکیل وزارتخانه‌ای برای منابع طبیعی و محیط زیست ایران از سوی مرکز پژوهش‌ها در ده سال گذشته، در این سوی میدان نه تنها ساختاری برای تدوین طرحی با دیدگاه کارشناسی و مطالبه‌گری ساختار اداری ارتقا یافته برای صیانت از منابع طبیعی و محیط زیست کشور وجود ندارد، بلکه همه دغدغه‌ها، نگرانی‌ها، کارشناسی‌ها و اظهار نظرها و دلسوزی‌های متخصصین بر ضرورت خروج درختان بادزده و افتاده در کف جنگل‌ها یا کوبیدن بر طبل ناکارآمدی قانون مترقی توقف بهره‌برداری چوبی از جنگل ها متمرکز شده است.
 

با مراجعه به قانون اساسی و بررسی اصول پنجگانه مورد استناد مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی مشخص می‌شود که این قوانین هیچ ارتباطی با موضوع مورد بحث نداشته و هیچ گونه برداشتی از آن‌ها مبنی بر مغایرت با  قانون بدست نمی‌آید! اصل 57 قانون اساسی به معرفی قوای سه گانه، اصل 75 قانون اساسی به ضرورت تعریف جبران هزینه‌ها در صورت تاسیس سازمان‌های جدید، اصل 85 به پاره‌ای از وظایف و اختیارات نمایندگان مجلس شورای اسلامی با تاکید بر عدم امکان واگذاری سمت نمایندگی مجلس به غیر، اصل 110 به همراه 11 ماده به وظایف و اختیارات رهبری و اصل 133 به وظیفه رییس جمهور در معرفی وزرا به مجلس شورای اسلامی جهت اخذ رای اعتماد می‌پردازد! این‌که در کجای این قوانین تاسیس «وزارت منابع طبیعی» یا « وزارت محیط زیست و منابع طبیعی» ممنوع یا مغایر قانون اعلام شده مشخص نیست و امید است تا مرکز پژوهش های مجلس نسبت به ارایه توضیحات تکمیلی در این خصوص اقدام نماید.

 

نقد دیدگاه‌های ده گانه مرکز پژوهش‌های مجلس در خصوص رد طرح تشکیل «وزارت محیط زیست و منابع طبیعی» بی‌شک نیازمند شکل‌گیری کمیته‌های کارشناسی و استفاده از همه تخصص‌های مرتبط است. اتفاقی که اگر سال‌ها پیش رخ داده بود، امروز با تدوین طرحی بدون هرگونه ایراد چه بسا هدف نهایی نیز محقق شده بود. اما افسوس که چنین نشد. اما یکی از موارد ایراد مرکز پژوهش‌ها در طرح اخیر که در این یادداشت امکان نقد و پرداختن به آن فراهم است، ایراد قید شده در چکیده این طرح با عنوان؛ «چگونه می شود تولی‌گری اراضی کشاورزی و ملی در یک وزارتخانه و تولی گری تولید در وزارتخانه دیگر انجام شود؟» است. در این بخش ضروریست تا نظر کارشناسان محترم مرکز پژوهش‌های مجلس را به این نکته جلب کنیم که  یکی از مهم‌ترین عواملی که به زیرساخت‌های منابع طبیعی کشور در سال‌های گذشته آسیب‌های جبران‌ناپذیری وارد ساخته، تمرکز همزمان اختیارات حوزه «امور اراضی» و «تولیدات کشاورزی» در یک وزارتخانه است. کنشگران و کارشناسان حوزه محیط زیست معتقدند که نمی‌شود یک وزارتخانه هم مصرف کننده زمین به عنوان ابزار زیربنایی تولید باشد و هم محافظت کننده آن. در ساختار فعلی مدیریت منابع طبیعی و امور اراضی کشور که در وزارت جهاد کشاورزی تمرکز یافته، معاونت‌های قدرتمند زراعت و باغبانی وزارت مذکور برای افزایش سطح تولیدات نیازمند در اختیار داشتن اراضی بیشتر و گسترده‌تر هستند و تجربه نشان داده که همیشه اراده این دو معاونت بر دغدغه‌ها و شرح وظایف و ماموریت‌های تعریف شده برای سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور برتری داشته است. برای مثال باوجود مخالفت های متخصصان و کارشناسان حوزه منابع طبیعی کشور در سال‌های گذشته، طرحی با عنوان گسترش باغات دیم در اراضی شیب‌دار و مراتع کشور با وسعت 500 هزار هکتار تصویب و اجرا شد. این طرح واضح ترین مصداق از این تضاد ساختاری در شرح وظایف این وزارتخانه می‌باشد چرا که اجرا آن بی شک موجب گسترش زمین خواری و آسیب به مراتع کشور، افزایش فرسایش خاک و از بین رفتن پوشش گیاهی طبیعی اراضی می‌شود. معاونت باغبانی در راستا افزایش تولید به دنبال گسترش سطح زیر کشت و یافتن زمین‌های حاصلخیز جدید است و این گونه طرح‌ها معمولا از حمایت مدیریت کلان وزارت جهادکشاورزی نیز برخوردار است.

بنابراین دیدگاه‌های کارشناسی و فنی سازمان جنگل‌ها از اولویت لازم در تصمیم گیری و تصمیم سازی مسولین ارشد وزارت جهاد کشاورزی برخوردار نبوده و مورد توجه قرار نمی‌گیرد. حل‌وفصل این تناقض ساختاری یکی از اهداف تشکیل «وزارت منابع طبیعی» یا «وزارت محیط زیست و منابع طبیعی» است و دیدگاه مرکز پژوهش های مجلس در این خصوص محل نقد جدی است. استیلا و حاکمیت چنین تفکری موجب شده تا «اهداف تولیدی وزارت جهاد کشاورزی» در راستای تامین امنیت غذایی همیشه بر «اهداف صیانتی – حفاظتی سازمان جنگل ها» به عنوان معاونتی دیگر از این وزارتخانه بزرگ و متورم استیلا داشته باشد. نتیجه این استیلا و برتری موجب شده تا سطح کل جنگل‌های کشور از 5/19 میلیون هکتار در سال 1341 به 2/12 میلیون هکتار و سطح کل مراتع کشور از 6/3 میلیون هکتار به 9/1 میلیون هکتار در همان بازه زمانی کاهش یابد. این در حالیست که سطح کویر و اراضی بیابانی و کشتزارهای کشور در همین بازه زمانی از 12 به 15 میلیون هکتار افزایش یافته است.

در پایان به نظر می‌رسد نخستین گام در راه ایجاد سخت افزاری توانمند و ساختار اداری برخوردار از نفوذ و اثرگذاری دست کم برابر با سایر ارگان‌های تصمیم‌ساز در ساختار اجرایی کشور برای محیط زیست و منابع طبیعی ایران، تلاش برای ایجاد همگرایی میان کنشگران و کارشناسان است. بر این اساس پیشنهاد می‌شود کمیته یا کارگروهی در سطح ملی تشکیل و با حضور اساتید و خبرگان محیط زیست و منابع طبیعی و کارشناسان و کنشگران این حوزه، نسبت به ایجاد همگرایی و اتفاق نظر اقدام و در گام بعدی نسبت به رای‌زنی با مراکز و نهادهای تصمیم‌ساز از جمله مرکزپژوهش‌های مجلس و نمایندگان مجلاس شورای اسلامی با هدف نگارش طرحی جامع برای ایجاد «وزارت منابع طبیعی» یا «وزارت محیط زیست و منابع طبیعی» اقدام شود.